de Anca Dragu

In sfârșit, a venit și prima rectificare bugetară de anul acesta! A fost negativă, netransparentă, incoerentă, împănată cu declarații politice sforăitoare, dar a fost! De-a lungul anilor, câțiva oameni m-au întrebat de ce este nevoie de o rectificare bugetară. Este firesc să modificăm bugetul în cursul anului, la câteva luni după aprobare? De ce modificăm bugetul? De câte ori ar fi indicat să modificăm bugetul într-un an?

A fi sau a nu fi rectificarea bugetară

Nu, nu este firesc să ajustăm bugetul la fiecare trei sau șase luni. Noțiunea de „rectificare bugetară” (bugetul general consolidat) ar trebui să fie mult mai puțin folosită, iar bugetul ar trebui să fie suficient de bine construit încât să nu necesite modificări pe parcursul unui an. Mai mult, bugetarea multianuală a proiectelor, inexistentă în România, ar trebui să fie premisa implementării proiectelor importante de infrastructură, care se derulează pe mai mulți ani și a căror executare cu succes necesită predictibilitate financiară. De asemenea, reformele consistente în educație necesită o bugetare multianuală, astfel încât să poată fi cuprinse, în mod etapizat, toate măsurile ce țin de infrastructura școlară, de pregătirea profesorilor, de curricula școlară și chiar de o nouă abordare a procesului educațional. Practica rectificărilor bugetare este mult mai puțin întâlnită în economiile solide. În luna august, când noi vorbim de prima rectificare, în țările vest-europene încep discuțiile pentru bugetul pentru anul următor, care va fi finalizat și trimis Comisiei Europene pentru validare până la 15 octombrie.

Nevoi multe, bani puțini

Rectificarea bugetară este esențială în România, deoarece bugetul se construiește după următorul principiu: la aprobarea bugetului, unii primesc bani, iar alții, promisiuni. După șase luni, se schimbă politica bugetară: cei care au primit promisiuni vor avea, în sfârșit, ceva bani, iar cei care au avut bani vor ceda o parte din ei celor amăgiți în primul semestru. La sfârșitul anului, toți rămân (dez)amăgiți, cu o multitudine de proiecte în sertar pentru cel puțin încă un an. Deoarece statul român este atât de sărac, încât nu poate decât să mimeze că se achită de toate obligațiile, onorându-și promisiunile numai parțial.

Banii pe care reușește statul să îi încaseze sunt atât de puțini, iar promisiunile atât de mari, încât este imposibil ca la 1 ianuarie toată lumea să primească sumele promise anterior sau alocate prin diferite legi sau, pur și simplu, din considerente care țin de etica economică și socială a guvernului și a parlamentului. Deși are cele mai mici venituri publice din Uniunea Europeană (circa 30% din PIB în România, față  de 45% media UE și la distanță uriașă de 53% din PIB, cât e în Franța), statul român are cele mai ambițioase promisiuni: educație integral gratuită, sănătate integral oferită prin sistemul public, autostrăzi cvasigratuite, pensii preponderent publice.

Responsabilitatea fiscal-bugetară rămâne pe hârtie

O altă anomalie a procesului bugetar este aprobarea de legi, ordonanțe de urgență și ordonanțe simple prin care sunt crescute cheltuielile sau reduse veniturile fără a include măsuri „în oglindă”. Un act normativ aduce cheltuieli suplimentare – creșterea pensiilor, a salariilor, a numărului de posturi în administrația publică locală sau centrală – fără a indica sursa de finanțare a acestor cheltuieli. În acest fel, când sunt dispuse cheltuieli fără a preciza cine plătește pentru ele, procesul de legiferare în domeniul bugetar devine unul ridicol. Legile aduc promisiuni „de carton”, dorințe și idei ale legislativului sau executivului, promisiuni ce se vor spulbera la primul contact cu realitatea bugetară. Tocmai pentru a evita o asemenea degringoladă bugetară, Constituția a prevăzut la articolul 138, despre bugetul public național, la alin. 5 că „nicio cheltuială bugetară nu poate fi aprobată fără stabilirea sursei de finanțare“. Nerespectarea acestei prevederi constituționale a condus la lipsa totală de resurse financiare pentru obiective de investiții pe termen lung, cum ar fi educația, sănătatea și infrastructura.

Practica bugetară postdecembristă, în special în prima decadă, a fost una precară, grevată de măsuri bruște, ad-hoc, lipsă de transparență, nenumărate modificări în cursul anului și aprobarea bugetului de stat și a bugetului asigurărilor sociale după începerea anului fiscal. Abia în anul 2001, România reușește să înceapă anul fiscal cu bugetul aprobat înainte de începerea anului. Programul de finanțare între România și FMI din perioada 2001-2004 – al șaselea acord semnat după 1989, dar primul finalizat cu succes – a adus ceva transparență și disciplină în finanțele publice, dar perioada 2007-2008 a venit cu o serie de măsuri ad-hoc, populiste, care urmau să ne coste scump, odată cu declanșarea crizei. Anul 2009 găsește bugetul public național într-o profundă suferință, fără reguli și fără o minimă rigoare în finanțele publice. Una dintre măsurile prioritare ale acordului de împrumut între România, FMI și Uniunea Europeană a fost elaborarea și aprobarea Legii privind responsabilitatea fiscală, aprobată în Parlament în anul 2010. Această lege impunea un număr maxim de două rectificări bugetare pe an, prima, după cel puțin 6 luni de la începerea anului. Legea responsabilității fiscal-bugetare a introdus obligația întocmirii unei strategii fiscal-bugetare pe o perioadă de trei ani, înființarea Consiliului Fiscal, cu rolul de a monitoriza, evalua și a emite recomandări în domeniul politicii fiscal-bugetare. Legea mai prevede reguli clare pentru prevenirea creșterilor nejustificate ale cheltuielilor, mai ales a cheltuielilor salariale, și interzice creșterea salariilor și a pensiilor cu șase luni înainte de alegeri, tocmai pentru a evita derapaje fiscal-bugetare în anii electorali. În practică, aceste reguli de bună guvernanță sunt eludate prin simpla derogare de la Legea responsabilității fiscal-bugetare.

Când minus cu minus dă plus…

O altă obsesie a unor guvernanți este de a convinge publicul că rectificarea bugetară este una pozitivă, chiar și atunci când nu este. Insistența cu care se rostește „rectificare pozitivă” devine, astfel, suspectă. Dar cum se definește o „rectificare pozitivă”? O rectificare bugetară se consideră a fi pozitivă dacă și numai dacă veniturile fiscale încasate până la momentul rectificării, inclusiv cele din contribuții, sunt mai mari decât cele prognozate. Contrar acestui principiu simplu, elementar, atunci când veniturile încasate au fost sub prognoză, rectificările au fost prezentate ca fiind pozitive prin creșterea artificială a veniturilor bugetare. Astfel, au fost aduse venituri din alte surse, precum taxe suplimentare sau din creșterea dividendelor încasate de la companiile de stat – sau prin majorarea prognozelor de încasare a veniturilor publice pentru perioada rămasă până la sfârșitul anului. Și cum cheltuielile sunt majorate la rectificarea bugetară, mult peste creșterea veniturilor, pentru păstrarea țintei de deficit se aplică un alt artificiu de calcul, respectiv creșterea Prodului Intern Brut (PIB) nominal prognozat pentru anul respectiv. Cu alte cuvinte, sunt angajate cheltuieli noi pe baza unor artificii de calcul și a unor prognoze optimiste.

Responsabilitatea fiscal-bugetară și transparența procesului bugetar sunt elemente-cheie pentru a asigura dezvoltarea unei țări și creșterea economică sănătoasă, pe termen lung. În caz contrar, banii, și așa puțini, sunt risipiți în proiecte incoerente, iar reformele fundamentale sunt peticite de la un an la altul.

www.reporterglobal.ro