Arh. Gheorghe PĂTRAŞCU

Acest text se doreşte a fi o sinteza critică a problemelor de dezvoltare urbană  în România ultimilor 25 de ani, cu accente pe problemele de dezvoltare ale Municipiului Bucureşti, bazat pe experienţa personală trăită în ultimii 15 ani,în calitate de director general al activităţii de dezvoltare teritorială din România în ministerul de resort şi de arhitect şef al Municipiului Bucureşti. Este un text concluziv, simplu, într-un limbaj care evită exprimările foarte tehnice, neînsoţit de note bibliografice sau explicative, dar afirmaţiile din cuprinsul său pot fi oricând susţinute în acest sens. O tratare cuprinzătoare a subiectului nu poate fi realizată în doar câteva pagini. Pentru înţelegerea aprofundată a cauzelor, efectelor şi a necesităţii eventualelor soluţii de rezolvare a fenomenelor semnalate este necesară o analiză mai detailată.

Câteva repere de context general pentru urbanismul din România ultimilor 25 de ani sunt necesare a fi prezentate:

După 1990 planificarea urbană a suferit o schimbare fundamentală de orientare. Legea sistematizării a fost abrogată prin una din primele decizii ale Frontului Salvării Naţionale, fără a fi înlocuită rapid cu un set de reguli elementare de intervenţie asupra teritoriului. Cu alte cuvinte excesul de reglementare de multe ori discreţionar sau chiar aberant a fost înlocuit cu lipsa aproape totală de reguli coerente cu efect nociv în orice domeniu de planificare. În primii ani după schimbarea regimului politic din decembrie 1989 s-au comis erori majore în procesul de reinstituire a proprietăţii private şi în acordarea fără discernământ al dreptului de construire, blocând uneori acţiuni începute şi necesare de modernizare a oraşelor româneşti. Relaţia dintre dreptul de proprietate şi servitutea de urbanism nu este nici astăzi rezolvată în România. “Sistematizarea” regimului comunist, cu acţiuni din ce în ce mai brutale şi absurde, cu negarea schizofrenică a memoriei trecutului, materializată prin distrugeri ireparabile ale peisajului urban, a fost înlocuită după 1990 cu o dezvoltare uneori spectaculoasă dar în cele mai multe cazuri necontrolată şi fără viziune.

O caracteristică importantă a dezvoltării teritoriale a României după 1990, accentuată de boom-ul imobiliar a anilor 2004 – 2008 şi criza anilor 2009 – 2013,este aceea a pierderii în mare parte a abordării strategice, prevalând în general strict deciziile interesului economic imediat, în cele mai multe cazuri privat sau de grup, în sensul unui liberalism prost înţeles.

Apropierea şi apoi aderarea României la Uniunea Europeană a avut ca efect imediat adoptarea, dar cu oarecare superficialitate, a principiilor vest europene de dezvoltare. Planificarea teritorială şi cea specific urbană se supun principiilor generale de dezvoltare trasate de principiile europene materializate mai recent în Strategia Europa 2020, a cărui scop este crearea unor condiţii prielnice creşterii economice inteligente, durabile şi favorabile incluziunii.

Urbanismul face parte dintre domeniile rămase în competenţa de reglementare a statelor membre, fiind coordonat doar prin documente cu caracter directiv, dar mai ales prin efectul reglementărilor din domenii conexe spre exemplu: mediu, drepturile omului sau financiar-economic. Având în vedere caracterul precar al legislaţiei din România în domeniul dezvoltării teritoriale/urbane, în momentul transpunerii legislaţiei europene şi a ignorării ei aproape total din punct de vedere politic, a condus la  incoerenţa cadrului legislativ cu efecte nocive asupra dezvoltării.

În România nu a fost încă suficient conştientizată importanţa creării unui cadru coerent de dezvoltare teritorială/urbană, în care urbanismul să-şi îndeplinească rolul de mediator între interesul public şi cel privat şi importanţa unei bune guvernanţe neafectată de politicianismul minor şi primitiv. Nu au fost conştientizate efectele perverse ale unei astfel de stări de fapt care, pe lângă inconfortul urban sau degradarea mediului mai evidente in cotidian, pe termen mediu şi lung va produce pierderea unor oportunităţi de dezvoltare şi efecte economice dezastruoase. Dezvoltarea Bucureştiului şi a zonei sale de influenţă este cel mai elocvent exemplu.

Este în general acceptată teza conform căreia oraşele vor fi motoarele de creştere globală a viitorului. Dacă în secolul XVIII au fost imperiile, începând cu jumătatea secolului XIX statele naţionale, în secolul XXI marile aglomerări urbane vor fi cele care vor asigura creşterea economică pe un trend de globalizare care elimină aproape total frontierele naţionale dacă ne referim la spaţiul Euroatlantic.

Privind critic, dar pe cât posibil obiectiv, Bucureştiul este un oraş cu defecte evidente dar şi calităţi incontestabile, acest puzzle incomplet dând caracter şi farmec oraşului. În mod evident Bucureştiul este motorul principal de dezvoltare a României şi în acest context ar trebui să privim cu mai multă responsabilitate politica, ameninţările care riscă să-i altereze şansele şi oportunităţile de dezvoltare sănătoasă.

Bucureştiul cu cei aproximativ 2.000.000 locuitori, 10% din populaţia tării, pe o suprafaţă de 238 kmp în teritoriul administrativ asigură aproape 23% din PIB-ul  naţional, iar dacă ne referim şi la zona de influenţă prin cei aproximativ 2.500.000 locuitori şi aproximativ 5000 kmp asigura peste 25% si condiţionează aproape 40% din PIB-ul ţării. În aceste condiţii neglijarea problemelor majore de dezvoltare, pe care Bucureştiul le are, nu mai poate continua fără a produce pe termen mediu şi lung efecte negative majore.

Bucureştiul este un puternic pol de atracţie regional şi naţional, cu o influentă internaţională relativ limitată dar beneficiind de o poziţionare geostrategică favorabilă insuficient exploatată. O recentă statistică Eurostat relevă un fenomen care la prima vedere pare paradoxal: Produsul intern brut (PIB) corectat cu puterea de cumpărare (PPS-purchasing power standard şi a nu se confunda cu venitul/locuitor) pentru zona Bucureşti este peste cel din Sofia, Atena, Lisabona, Budapesta, Berlin şi comparabil cu al Madridului, oraşe care poate cu excepţia Sofiei, beneficiază de o dezvoltare urbană incomparabil mai coerentă. Să ne imaginăm că Bucureştiul şi zona sa de influenţă ar beneficia de facilităţi de amplasare a unor investiţii performante, un transport în comun urban şi periurban adecvat, spaţii publice atractive iar infrastructura de transport a României l-ar conecta eficient de restul lumii. Care ar fi PIB-ul în Bucureşti, dar în România? Judeţul Giurgiu la o distanţă de câţiva km de capitală ar mai fi una dintre cele mai sărace zone din Europa? Nu se pune problema favorizării Bucureştiului în detrimentul altor zone ci de ai asigura condiţii pentru o dezvoltare durabilă pentru aşi putea exploata eficient rolul de “locomotiva” a dezvoltării, în folosul întregului teritoriu naţional în competiţia europeană dominată de câteva aglomerări urbane foarte bine structurate. În procesul său de dezvoltare România nu trebuie să rateze oportunităţile unor conjuncturi geostrategice şi economice favorabile a caror exploatare depinde în bună măsură de o planificare teritorială şi urbană inteligentă.

Încercând o sistematizare relativă a problemelor majore care condiţionează o dezvoltare echilibrată a Capitalei României, în vederea asigurării capacităţii de adaptare la tendinţele actuale ale urbanizării, după criteriul competenţelor de intervenţie, constatăm că ele sunt în cea mai mare măsură dependente de cadrul instituţional şi legislativ naţional dar şi tributare incapacităţilor de guvernanţă locală.

Cadrul legislativ naţional necesită intervenţii ample şi categorice privind:

• Necesitatea definirii servituţiilor de urbanism în raport cu dreptul de proprietate, altele decât cele stabilite prin codul civil şi stabilirea unui raport corect între interesul public şi cel privat în ce priveşte utilizarea terenurilor construibile. Eliminarea posibilităţilor de valorizare a unor terenuri fără taxarea corectă a costurilor pe care autoritatea trebuie să le suporte pentru asigurarea confortului urban (infrastructura edilitară şi de transport etc). Legiferarea statutului unor terenuri cu caracter de rezerva de dezvoltare ca faza intermediara sau preliminara unei viitoare expropieri.
• Armonizarea legislaţiei de urbanism cu cele ale dreptului domeniilor conexe, în principal mediul şi regimul proprietăţii. Consacrarea dreptului urban în România prin înfiinţarea instanţelor specializate şi a instituiri arbitrajului/medierii în procesul de negociere a planurilor de urbanism, cu rolul de a elibera frustrările şi deci de a avea cât mai puţine cazuri rezolvate prin justiţie. În acest context trebuie pusă problema aşa zisului urbanism participativ, adică includerea cetăţenilor în actul de planificare urbană. Consultarea populaţiei în România în privinţa planurilor de urbanism se face prin trei proceduri obligatorii neconectate legislativ şi cu lacune, ceea ce conduce fie la o implicare formală a publicului fie la o monopolizare a dezbaterii de către ONG-uri militante, care nu reprezintă întotdeauna interesele reale ale microcolectivităţilor afectate.
• Consacrarea unei legi a dezvoltării urbane sau modificarea legii urbanismului în acest sens, pentru a permite restructurarea urbană. Ironie legislativă: legea urbanismului în România nu este lege organică deşi se referă explicit la dreptul de folosinţă a proprietăţii. Trebuie să se asigure autorităţilor locale un instrument pentru intervenţia în zonele cu probleme de dezvoltare altul decât exproprierea pentru lucrări de infrastructură. Restructurarea urbană trebuie să devină cauză de utilitate publică. De asemenea, dezvoltatorilor care promovează proiecte sustenabile trebuie să li se asigure un cadru legislativ mai prietenos şi previzibil, pe principiile parteneriatului public privat. În condiţiile legislative actuale proiectele de restructurare/regenerare urbană sunt aproape imposibile. Este nevoie de o consacrare a priorităţii investiţiilor cu impact pozitiv din punct de vedere al interesului public în cazul când ele sunt condiţionate de interese private mărunte, mergând până la aşa zisa expropriere privată dar bineînţeles cu respectarea principiilor drepturilor omului şi o corectă compensare. Compensarea poate fi bănească dar mai ales prin participarea la proiect. Apare aproape evident necesitatea unor agenţii de dezvoltare care să promoveze astfel de proiecte. O soluţie poate fi extinderea competenţelor actualelor Agenţii de Dezvoltare Regionale. În absenţa unor măsuri de favorizare a restructurării/regenerării/reînnoirii urbane vom avea în viitorul nu foarte îndepărtat, tot mai multe zone decăzute cu: un confort urban precar, probleme sociale, economice şi de sănătate.
• O problemă cu efecte majore în calitatea spaţiului urban este abandonul proprietăţii sau neîntreţinerea acesteia, sancţionate nesemnificativ de legislaţia românească şi neglijate de autorităţile locale. Fenomenul este cauzat de pauperitatea proprietarilor dar şi de acţiuni premeditat speculative şi fiind mai grav în cazul monumentelor istorice sau zonelor protejate. Pentru o protecţie eficientă a patrimoniului construit, statul trebuie să compenseze servitutea introducerii proprietăţii sub un regim de protecţie prin finanţări parţiale dar mai ales prin asistenţă specializată cât mai aproape de cetăţean. În acest context se impune inventarierea corectă a patrimoniului construit.
• Politica pentru locuire este neglijată putând crea serioase probleme în viitor. Locuinţa socială reprezintă 2-3% din fondul locativ, un segment mult mai important de populaţie necesitând asistenţă chiar şi în ţări mult mai dezvoltate decât România. Pe termen lung vom avea un stoc din ce în ce mai important de locuinţe nesigure sau cu probleme majore de inconfort, majoritatea în regim de coproprietate, coproprietate care este insuficient sau neadecvat legiferată. În acest context trebuie amintită grava problemă a clădirilor expertizate cu risc seismic major.
• Fără a cădea într-un centralism păgubos, la nivel central trebuie consolidată structura de planificare teritorial/urbană cu rol de reglementare, consultare, dar mai ales coordonare a politicilor sectoriale cu impact în dezvoltarea teritorială şi care ar trebui să acţioneze prin structuri deconcentrate la nivel regional, cu rol de asigurare a suportului tehnic şi legal pentru proiectele importante. Structurile regionale de planificare ar putea funcţiona şi într-un regim de aşa zisă economie mixtă, societăţi de drept privat non profit de interes public. România dispune de specialişti calificaţi în domeniul urbanismului dar pe care nu-i foloseşte eficient.
• Structurilor de planificare teritorială/urbană, cu precădere la nivel local şi regional, ar trebui să li se asigure un personal corect calificat şi motivat la nivelul altor categorii de personal considerate importante în aplicarea politicilor statului. Importanţa deciziilor în domeniul planificării teritorial-urbane sunt mai puţin evidente având în vedere complexitatea şi efectele pe termen mediu şi lung, dar ele pot produce efecte economice majore şi chiar decisive în evoluţia economică a unui teritoriu. Una din cauzele principale a absorbţiei deficitare a fondurilor europene este lipsa de expertiză sau chiar dilentatismul în abordarea planificării teritoriale/urbane şi a pregatirii proiectelor, în concordanţa cu principiile europene de dezvoltare.

La nivelul Municipiului Bucureşti:

• Revizuirea sistemului de guvernanţă pe teritoriul administrativ se impune mergând până la reorganizarea administrativă. Sectorizarea în 6 subunităţi teritoriale cu extensie până în zona centrală şi cu competenţe extinse este nocivă pentru coerenţa actului administrativ. Este de discutat eficienţa alegerii primarilor de sector prin vot direct şi existenţa consiliilor locale de sector cu bugete proprii şi competenţe extinse în dezvoltarea urbană. O primă decizie abordabilă pe termen scurt ar fi înfiinţarea unui sector central. Existenţa unor teritorii cu statut de unitate administrativă teritorială (comunele Dobroiesti, Chiajna) în interiorul spaţiului delimitat de centura rutieră şi feroviară a oraşului creează de asemenea probleme de administrare coerentă.
• La nivelul zonei de influenţă a Municipiului Bucureşti (zona metropolitană) se impun măsuri de coordonare a dezvoltării, mergând până la reorganizarea administrativă în perspectiva regionalizării. Enclavizarea teritoriului administrativ al Municipiului Bucureşti de către Judeţul Ilfov fără un set clar de reguli şi obligaţii de cooperare este nocivă conducând la fenomene precum: densificare în teritoriul administrativ deja dens şi fenomenul de împrăştiere în zonele marginale sau de influenţă şi de blocare a culoarelor de dezvoltare.
• Bucureştiul este singura Capitală europeană care nu dispune de o structură de planificare şi coordonare a dezvoltării teritoriale la nivel metropolitan. Crearea unei astfel de structuri se impune ca o necesitate evidentă şi ar avea importante efecte pe termen mediu şi lung. Incoerenta unor decizii de planificare urbana in zona de tangenta intre teritoriul administrativ al Municipiului Bucuresti cu judetul Ilfov conduce la compromiterea proiectelor majore de infrastructura.
• Actualizarea cadastrului general, a evidenţei proprietăţii publice (domeniul public şi privat al statului) a bazei de date urbane, a notificărilor privind reconstituirea proprietăţii private, a statutului proprietăţii private încadrate urbanistic cu funcţiunea de spaţii vezi sau ca rezervă de dezvoltare, sunt acţiuni care nu mai pot fi amânate fără a aduce prejudicii majore dezvoltării coerente.
• Apare din ce in ce mai evidenta necesitatea constituirii unui organism si a unui buget in vederea: achizitiei de terenuri pentru dezvoltari viitoare, a recuperarii spatiilor verzi (retrocedate sau reglementate ca atare fara a tine cont de regimul lor juridic), amenajarea de noi spatii verzi.
• Deşi în ultima perioadă există unele preocupări pentru ceea ce numim dimensiunea umană a oraşului, calitatea spaţiilor publice trebuie privită cu mai multă consecvenţă, dar fără a uita că Bucureştiul are încă o deficienţă majoră de infrastructură primară care trebuie recuperată şi fără de care subtilităţile designului şi confortului urban nu au logică.
• Complexitatea sistemului urban al Bucureştilor necesită o gestiune responsabilă şi impune imperativ, fie o lege specifică, fie un program guvernamental de dezvoltare metropolitană. Strategia Naţională de Dezvoltare Teritorială a României intrată de curând în proces de dezbatere publică poate fi o oportunitate de abordare.

Neglijarea inconştientă sau premeditată a problemelor de dezvoltare teritorială/urbană a României şi în mod specific a zonei metropolitane a Municipiului Bucureşti produce în ultimă instanţă prejudicii majore creşterii economice inteligente, durabile şi favorabile incluziunii, aşa cum ne-o doreşte Europa în anul 2020. Principalul obstacol în atingerea acestor deziderate, după cum o constata în anul 2005 o prestigioasă echipă de experţi francezi, este lipsa voinţei politice. O dezbatere amplă si serioasă a subiectului este necesara si merită mai multă atenţie decât multe din subiectele care ocupa agenda publică în ultimii ani.

iunie 2015

Arh. Gheorghe PĂTRAŞCU