În data de 21.10.2015, Ministerul Finanţelor Publice a trimis Consiliului fiscal, prin adresa nr. 419367/20.10.2015, proiectul celei de-a doua rectificări a Bugetului general consolidat pe anul 2015, Nota de fundamentare și proiectul Ordonanței Guvernului cu privire la rectificarea bugetului de stat, precum și Nota de fundamentare și proiectul Ordonanței Guvernului pentru rectificarea bugetului asigurărilor sociale de stat pe anul 2015, solicitând în temeiul art. 40 alin. (2) din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/20101 (LRFB) opinia Consiliului fiscal cu privire la acestea.

Coordonatele proiectului celei de-a doua rectificări bugetare – respectarea regulilor fiscale

Comparativ cu bugetul aprobat în urma primei rectificări bugetare, veniturile și cheltuielile bugetului general consolidat (BGC) cresc cu 3,03 miliarde de lei, astfel încât deficitul BGC este proiectat să se mențină la nivelul de 13.004 milioane lei. Art. 12 lit. b) și c), art. 24 și art. 26 alin. (5) ale LRFB stipulează obligativitatea plafoanelor statuate prin Strategia fiscal-bugetară și legea companion privind plafoanele bugetare pentru următorii indicatori: soldul BGC, soldul primar al BGC, cheltuielile totale nete de asistența financiară din partea Uniunii Europene (UE) și a altor donatori, precum și pentru cheltuielile de personal – posibilitatea majorării cheltuielilor totale cu ocazia rectificărilor bugetare este prevăzută doar în cazul în care aceasta se referă exclusiv la plata serviciului datoriei publice, respectiv plata contribuției către bugetul UE.

Prima rectificare bugetară consemna deja depășiri majore ale plafoanelor obligatorii descrise mai sus și statuate în Legea 182/2014 (Legea pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificați în cadrul fiscal-bugetar în anul 2015), atât în cazul cheltuielilor de personal (cu 1.481 milioane lei), cât și în cazul cheltuielilor totale nete de asistența financiară din partea UE și a altor donatori (cu 4.932 milioane lei). În plus, la momentul respectiv a intervenit și lipsa de conformare cu regulile statuate de art. 17 alin. (2) (care interzice majorarea cheltuielilor de personal pe parcursul anului cu prilejul rectificărilor bugetare) și ale art. 24 (care interzice majorarea cheltuielilor bugetului consolidat, nete de asistența financiară din partea UE și a altor donatori cu prilejul rectificărilor bugetare, în afară de cazul în care aceasta se datorează suplimentării cheltuielilor cu dobânzile ori a celor aferente contribuției României la bugetul UE). Modificările introduse prin proiectul celei de-a doua rectificări majorează semnificativ dimensiunea acestor depășiri ale plafoanelor în cazul cheltuielilor de personal (cu 2.286 milioane lei), cheltuielilor totale exclusiv asistența financiară din partea UE și a altor donatori (cu 3.788 milioane lei) în condițiile creșterii cheltuielilor totale cu 3.027 milioane lei, precum și a Corespunzător art. 53 alin. (2) din Legea nr. 69/2010 republicată 1

reducerii proiecției privind sumele atrase de la UE cu 781 milioane lei. În plus, se adaugă și o adâncire de mici dimensiuni (+109 milioane lei) a depășirii plafonului de deficit primar, de asemenea deja consemnată cu ocazia primei rectificări bugetare (204,5 milioane lei). În plus față de nerespectarea plafoanelor, proiectul celei de-a doua rectificări bugetare încalcă și prevederile art. 17 alin. (2) și ale art. 24 care interzic majorarea cheltuielilor de personal și a cheltuielilor totale nete de asistența financiară din partea UE pe parcursul anului. Proiectul de act normativ prevede, din nou, obișnuita derogare de la regulile fiscale mai sus descrise, diminuând credibilitatea acestora.

Consiliul fiscal a comentat pe larg în opinia sa asupra proiectului primei rectificări bugetare pe anul 2015 despre inoperabilitatea de facto a regulilor fiscale conexe celei de deficit bugetar statuate în LRFB, în sensul că acestea nu reușesc nicidecum să constrângă comportamentul autorităților în conformitate cu intenția legiuitorului, și a propus fie întărirea aplicării legii prin limitarea posibilității recursului la derogare la un set precis definit de circumstanțe și introducerea de sancțiuni motivante pentru nerespectarea regulilor fiscale (soluție optimă), fie punerea în acord a situației de jure cu cea de facto prin afirmarea supremației regulii privind deficitul bugetar (în concordanță cu Pactul de Stabilitate și Creștere și Tratatul privind Stabilitatea, Coordonarea și Guvernanța în cadrul Uniunii Economice și Monetare) și renunțarea formală la setul de reguli conexe. În condițiile în care proiectul celei de-a doua rectificări bugetare vine la pachet cu o nouă rundă de derogări de la aproape toate regulile conexe celei de deficit bugetar, considerațiile exprimate cu prilejul primei rectificări rămân valabile și în cazul de față.

Coordonatele celei de-a doua rectificări bugetare – veniturile bugetare

Veniturile BGC sunt revizuite ascendent cu 3,03 miliarde lei comparativ cu nivelul programat în prima rectificare bugetară, dar o parte din această revizuire (+688,7 milioane lei) este atribuibilă unei noi scheme de compensare în lanț a obligațiilor restante față de BGC (de tip swap), astfel că veniturile bugetare, nete de impactul schemelor de tip swap, sunt proiectate să se majoreze cu 2,34 miliarde lei. Categoriile de venituri bugetare care înregistrează modificări mai importante față de valorile prognozate cu prilejul primei rectificări bugetare, considerând valori nete de swap, sunt după cum urmează:

o Impozit pe profit: +155 milioane lei. Actualizarea nivelului programat pe întregul an apare drept justificată în raport cu execuția bugetară la zi, caracterizată de o depășire a programului de încasări.

o Impozit pe salarii și venit: +123 milioane lei. Actualizarea nivelului programat pe întregul an apare drept prudentă având în vedere decizia de achitare în avans față de eșalonarea programată inițial a unor drepturi de natură salarială câștigate în urma hotărârilor judecătorești, precum și deciziile recente de majorare a salariilor pentru unele categorii de bugetari care sunt de natură să

genereze și încasări suplimentare din impozitul pe venit.
o TVA: +1.236 milioane lei. Consiliul fiscal remarca în opinia sa privind proiectul

primei rectificări bugetare faptul că estimarea veniturilor din TVA era una prudentă, care nu încorpora integral supraperformanța în raport cu programul inițial aferent acestei categorii de venituri, de 9,6% la finele primului semestru, chiar și ținând cont de aplicarea cotei reduse de TVA la produsele alimentare începând cu 1 iunie a.c., iar modificarea proiecției apare drept justificată. În legătură cu impactul observabil la nivelul încasărilor din TVA al extinderii sferei de aplicare a cotei reduse de TVA la produsele alimentare și servicii de restaurant, deși perioada de timp scursă de la aplicarea măsurii nu este suficientă pentru formularea unor concluzii ferme, impactul de runda întâi pare să fie în linie cu cel estimat inițial (circa 5,5 miliarde lei pe an). Astfel, așa cum se poate observa și în graficul nr. 1 din anexă, dacă în primele 6 luni rata medie anuală de creștere a fluxurilor lunare de TVA colectat se situa la circa 10%, în perioada iulie-septembrie aceasta a scăzut la aproximativ 1,8% sugerând un impact lunar al măsurii respective de circa 400-500 milioane lei. Dacă analizăm valorile aferente TVA încasat (cele observabile în execuția bugetară lunară, acestea fiind egale cu TVA colectat minus TVA rambursat, fiind influențate astfel și de dinamica rambursărilor care poate suferi variații lunare semnificative), ritmul mediu de creștere din primele 6 luni de peste 18% a cunoscut o încetinire semnificativă de până la aproximativ 7%, fiind de natură să conducă la o concluzie similară, respectiv un impact lunar al măsurii în cauză de circa 400-500 milioane lei.

o Accize: +360 milioane lei. Majorarea proiecției de încasări la nivelul acestei categorii bugetare apare drept optimistă în condițiile execuției bugetare la 8 luni care nu este în măsură să indice o supraperformanță față de nivelurile programate.

o Contribuții de asigurări: +204 milioane lei. Revizuirea poate părea drept prudentă având în vedere majorarea semnificativă a cheltuielilor de personal ale statului (+2.140 milioane lei) care va genera și încasări suplimentare de contribuții sociale de circa 684 milioane lei, dar trebuie ținut cont și de faptul că majorarea de amploare a acestui agregat de buget operată cu ocazia primei rectificări bugetare (+1.671 milioane lei) apărea la acel moment drept excesiv de optimistă. Consiliul fiscal are rezerve asupra cifrei avansate în propunerea de rectificare dată fiind execuția la zi, considerând că cel mai probabil încasările la finele anului vor fi inferioare țintei propuse cu circa 500-800 de milioane lei.

o Venituri nefiscale: +651 milioane lei. Modificarea proiecției este atribuibilă majorării sumelor încasate din vânzarea certificatelor de emisii de gaze cu efect de seră (+188,5 milioane de lei) și a sumelor încasate peste program la 8 luni.

o Taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizării bunurilor sau pe desfășurarea de activități: +413 milioane de lei ca urmare a încasărilor suplimentare din taxe pentru jocurile de noroc.

o Sume de la UE în contul plăților efectuate și prefinanțări: -781 milioane lei. Suma proiectată pentru finele anului apare însă drept foarte puțin probabil a se realiza având în vedere încasările la 8 luni (6.181 milioane lei), care reprezintă mai puțin de o treime din ținta bugetară pe întreg anul (19.976 milioane lei). Spre referință, execuția aferentă anului 2014, cu un profil relativ asemănător, a consemnat o majorare a sumelor atrase din fonduri UE în ultimele 4 luni ale anului cu circa 37% față de o majorare de 223% necesară în anul curent pentru a asigura convergența către nivelurile bugetate pentru întregul an.

Coordonatele celei de-a doua rectificări bugetare – cheltuielile bugetare

Cheltuielile bugetare sunt revizuite de asemenea ascendent cu 2,99 miliarde lei sau cu 2,30 miliarde lei dacă eliminăm influența noii scheme de tip swap, sursele acestei modificări fiind după cum urmează:

o Cheltuieli de personal: +2.140 milioane lei. Această majorare este explicată în principal prin decizia de a plăti în avans față de eșalonarea inițial a unor drepturi de natură salarială stabilite prin hotărâri judecătorești (1.000 milioane lei), la care se adaugă impactul bugetar al majorării salariilor în sectorul sanitar cu 25% începând cu 1 octombrie (300 milioane lei), a celei de 12% începând cu 1 august în cazul personalului din autoritățile executive locale (300 milioane lei), majorarea normei de hrană în sectorul de apărare și ordine publică (250 milioane lei).

o Bunuri și servicii: +941 milioane lei, în special pentru sectorul de apărare.
o Subvenții: +1.255 milioane lei în contextul alocării de sume pentru despăgubiri acordate producătorilor agricoli pentru pagubele cauzate de secetă (300 milioane lei), creșterea subvenției pentru motorină, precum și pentru serviciul

public de transport feroviar de călători.
o Proiecte cu finanțare din fonduri postaderare nerambursabile: -897 milioane lei.

Diminuarea este contrapartida revizuirii descendente a programului privind sumele primite de la UE. Rezervele exprimate acolo cu privire la ritmul în care ar trebui să se accelereze intrările de fonduri europene pentru a fi asigurată convergența la nivelurile programate se aplică și în cazul cheltuielilor asociate.

o Asistență socială: +439 milioane lei.
o Cheltuieli de capital: -2.349 milioane lei, modificarea fiind în linie cu subexecuția

masivă din primele 8 luni ale anului în ceea ce privește cheltuielile de investiții.
o Fonduri de rezervă: +841 milioane lei. Această modificare apare drept surprinzătoare în condițiile în care în anii trecuți sumele cheltuite prin intermediul fondului de rezervă nu erau neapărat cele stabilite cu ocazia iterațiilor succesive ale BGC, sursele de alimentare ale acestuia fiind reprezentate de sumele rămase necheltuite la nivelul unor ordonatori de credite. Consiliul fiscal a elaborat anterior analize cuprinzătoare ale modului de utilizare a sumelor din fondul de rezervă arătând lipsa de transparență a alocărilor din acest fond, inexistența unor criterii clare de clasificare a cheltuielilor care pot fi finanțate din fondul de rezervă bugetară, lipsa unui control din partea Parlamentului sau a altei instituții cu privire la modalitatea de cheltuire a banilor și a formulat recomandări ferme de modificare a legislației care stabilește modul de utilizare a fondului de rezervă. Graficul nr. 2 din anexă prezintă cuantumul sumelor alocate prin intermediul fondului de rezervă în perioada 2007-2014, în anul anterior constatându-se de altfel o deteriorare la nivelul utilizării fondului de rezervă, sumele cheltuite majorându-se semnificativ față de anii precedenți.

În esență, pe partea de cheltuieli bugetare are loc o majorare semnificativă a cheltuielilor curente (personal, bunuri și servicii, subvenții) concomitent cu diminuare masivă a cheltuielilor totale de natura investițiilor programate care sunt prevăzute să scadă cu 3.155 milioane lei față de nivelul prevăzut în prima rectificare bugetară din anul 2015. Această evoluție este în linie cu execuția bugetară la 8 luni care consemnează un nivel al investițiilor de circa 15,13 miliarde lei (sau circa 2,1% din PIB) în condițiile unei ținte declarate de 47,36 miliarde lei (6,72% din PIB), modificată acum la 44,2 miliarde lei (6,27% din PIB), ceea ce ar echivala cu o creștere de circa 37% față de anul 2014. Graficul nr. 4 din anexă analizează realizările în ceea ce privește cheltuielile de investiții față de valorile planificate în bugetul inițial sau cu ocazia rectificărilor bugetare în perioada 2012-2014, observându-se în mod constant deviații considerabile, în sensul că rezultatele execuțiilor sunt fără excepție inferioare estimărilor din bugetele inițiale și din cele rectificate, iar evoluțiile din anul curent indică un rezultat similar.

Această evoluție nu este însă una dezirabilă, fiind bine știut din clasamentele internaționale de competitivitate că slaba calitate a infrastructurii reprezintă principala problemă de competitivitate a României în materie de calitate a mediului investițional. Cu toate acestea, cheltuielile de investiții publice au scăzut continuu în ultimii ani, urmând să atingă probabil în 2015 minimul ultimilor 10 ani în termeni de procent din PIB. În acest context, reducerea cheltuielilor de investiții, neînsoțită de o îmbunătățire semnificativă de eficiență, pentru a acoperi reducerile de taxe și creșterile de cheltuieli salariale în sectorul bugetar este contraproductivă și va avea efecte nefavorabile pe termen mediu asupra creșterii economice potențiale a economiei. În plus, reducerea investițiilor nu poate fi decât o amânare a acestora, necesitatea efectuării acestora la o dată ulterioară fiind de natură să pună presiune pe buget pe termen mediu și lung.

În opinia Consiliului fiscal, pentru anul 2015 riscurile sunt mai degrabă înclinate în direcția înregistrării unui deficit bugetar mai mic decât ținta pe fondul incapacității de a executa programul de cheltuieli. Cu toate acestea, pe termen mediu, angajarea unor cheltuieli suplimentare de natură permanentă (cum ar fi cele de natură salarială) semnificative, concomitent cu o reducere amplă a taxelor și impozitelor prevăzută în noul Cod Fiscal (în special a celor pe consum – TVA și accize) sunt de natură, în lipsa unor măsuri compensatorii, să apropie deficitul în 2016 de limita de 3% din PIB concomitent cu devierea semnificativă de la obiectivul pe termen mediu de 1% deficit structural. În plus, anul 2017 ar putea consemna depășirea limitei de 3% din PIB, în principal în condițiile în care va intra în vigoare a doua serie a măsurilor prevăzute în noul Cod Fiscal. Prin urmare, derapajul bugetar ar fi unul de natură structurală și ar vulnerabiliza poziția finanțelor publice la următoarea fază descendentă a economiei, costurile ulterioare în materie de ajustare depășind beneficiile pe termen scurt asupra convergenței reale generate de un deficit bugetar mai mare în faza de ascensiune economică.

Opiniile şi recomandările formulate mai sus de Consiliul fiscal au fost aprobate de Președintele Consiliului fiscal, conform prevederilor art. 56, alin (2), lit. d) din Legea nr. 69/2010 republicată, în urma însușirii acestora de către membrii Consiliului, prin vot, în ședința din data de 23 octombrie 2015.

23 octombrie 2015

Președintele Consiliului fiscal IONUŢ DUMITRU