de Cristi Danileț

1. Justiția – putere a statului

Într-o societate democratică, statul este organizat potrivit principiului clasic al separației puterilor[1], care presupune: (1) existența a trei funcții exercitate de autorități distincte – funcția legislativă de către Parlament, funcția executivă de către Guvern, funcția jurisdicțională de către instanțe prin judecători; (2) egalitatea dintre puteri[2]; (3) colaborarea funcțională dintre ele, cu excluderea interferării unei puteri în atribuțiile unei alte puteri.

Opinia noastră este că folosirea denumirii de „putere” este incorectă. După noi, sintagma care ar trebui folosită este cea de „autorități publice” care „exercită funcții” esențiale. „Puterea” este doar a poporului[3]. Sursa indirectă a autorității statului este, așadar, poporul, acesta fiind suveran în a decide cum se organizează – este ceea ce numim democrație; poporul își desemnează pe cei care îl vor conduce și vor lua decizii obligatorii pentru el – acesta este cea ce numim democrație reprezentativă; deciziile se concretizează prin norme, care devin astfel sursă directă a autorității statului, prin care se prescriu regulile după care sunt organizate instituțiile și modul în care sunt exercitate atribuțiile – este ceea ce numim democrație constituțională[4].

Normele astfel prescrise sunt obligatorii, atât pentru cei conduși (guvernații), cât și pentru cei care conduc (guvernanții). În felul acesta, nimeni nu este privilegiat și nimeni nu este deasupra legii. Numai astfel se formează încrederea populației în autorități.

Legitimitatea e esențială pentru funcționarea statului: existând încredere în stat, oamenii aplică legea, respectă autoritățile și se supun deciziilor acestora. La rândul lor, autoritățile trebuie să fie credibile: realizând că sunt în serviciul poporului, agenții publici (demnitari, funcționari, magistrați etc.) vor respecta populația cu care vine în contact, își vor îndeplini atribuțiile la un nivel profesionist și vor fi onești.

Puterea este unică, căci poporul este unic – de aceea și vorbim de (un) „interes public”. Prin urmare, puterea statului (puterea publică) e unică, doar exercițiul ei este divizat. De remarcat, așadar, că statul este unic, inclusiv justiția este unică[5]. Prin urmare, din punct de vedere organizatoric și analizat din exterior, vedem statul ca o entitate unică, iar din punct de vedere funcțional vedem o exercitare separată a funcțiilor de către componentele statului (organele, autoritățile statului)[6]. Dacă acceptăm această viziune, înțelegem de ce puterile trebuie să conlucreze între ele, dar nu este admisibil să interfereze[7].

În lucrarea de față, ne propunem să arătăm cum au conlucrat puterile statului în România, luând ca studiu de caz înfăptuirea reformei justiției.

2. Reforma justiției

Reforma justiției din România a început imediat după evenimentele din ‘89. Atunci se abrogă pedeapsa capitală (1989), se fac modificări ale principalelor coduri când se reintroduc calea de atac a apelului și curțile de apel (1993), apar legile de organizare judecătorească (1992), a curții de conturi (1992, curte care până în 2004 avea o jurisdicție specială în domeniul abaterilor cu caracter financiar), de organizare și statut a avocaților (1995), a notarilor publici (1995), a practicienilor în insolvență (1999, refăcută în 2006), a executorilor judecătorești (2000), a consilierilor de probațiune (2000), a activității de expertiză tehnică (2000), a consilierilor în proprietate industrială (2000), a procurorilor și poliției anticorupție (2002), a consilierilor juridici (2003), a procurorilor și poliției care luptă împotriva crimei organizate (2004), a poliției judiciare (2004), a medierii și mediatorilor (2006), a consilierilor de integritate (2007) etc.

Evident, cea mai importantă reformă a justiției este cea a magistraturii. Ea a început în urmă cu 10 ani. Aceasta a fost anticipată de o mișcare de revoltă din interior (caracterizată de greve, sindicalizare prin constituirea unor „asociații profesionale” în țară, trimiterea către autoritățile europene sau ambasadele străine din România de scrisori de atenționare cu privire la lipsa independenței justiției) și o susținere politică din exterior.

3. Voința politica pentru reformă

Reforma magistraturii a început prin modificări legislative substanțiale, concretizate în pachetul de legi adoptate în 2004 și modificate în 2005[8] și s-a definitivat prin consistenta reforma legislativă constând în intrarea în vigoare a noilor coduri[9]. Cum, în România, actele normative sunt elaborate de puterea legislativă și, în situațiile de delegare legislativă, de către executiv[10], rezultă că voința politică a fost esențială pentru reforma justiției.

Rămânea de stabilit câtă independență să fie acordată sistemului judiciar. Evident, o justiție controlată politic este garanția imunității pentru încălcarea legii de către demnitari, funcționari, chiar magistrați. Practic, un stat care are o justiție inactivă favorizează corupția sistemică. Statul însuși devine captiv. Aceasta era situația și în România la începutul reformei.

Astfel, până în anii 2003-2004, în sistemul de justiție recrutarea magistraților și avansarea lor se făcea prin Ministerul Justiției; numirea și revocarea din funcție de conducere la instanțe să făcea de CSM dar la propunerea ministrului[11], iar la parchete chiar de către ministru; dosarele se repartizau de președintele instanței; nu se respecta principiul continuității completului de judecată; componența completelor o stabilea președintele instanței; nu exista specializarea judecătorilor; informațiile despre viața privată a magistraților necesare pentru susținerea sau șantajarea lor erau strânse prin serviciul de informații al ministrului (SIPA)[12]; Inspecția Judiciară centrală era în cadrul Ministerului Justiției; Procurorul General al României era numit de președintele țării la recomandarea ministrului; judecătorii de la curtea supremă erau numiți doar pentru 6 ani de către președintele țării, iar ca președinte al acestei instanțe putea fi numit inclusiv un jurist care nu era judecător[13]; instanța supremă și instanțele militare aveu legi separate, deși justiția este declarată de către Constituție ca fiind unică; CSM[14] era un organism formal, apendice al Ministerului Justiției, condus de către însuși ministrul, iar magistrații din CSM – care proveneau numai de la curțile de apel și instanța supremă – erau aleși de colegii lor într-un număr mai mare, Senatul fiind cel care îi selecta în final.

Rezultatul acestui mod de organizare al justiției, la finele anului 2003, sunt dezastruoase: un singur dosar cu un om politic condamnat pentru corupție, doar câțiva magistrați condamnați pentru corupție la pedepse mici și cu suspendarea condiționată a executării pedepsei, lipsă totală de transparență (presa formula des acuzații de „mușamalizare” a dosarelor), încrederea populației în justiție era la nivelul de 22%.

Justiției i s-a dat independența necesară numai ca urmare a presiunii externe, constând în obligațiile din TO DO LIST asumate de Guvern pentru pregătirea României în vederea aderării. După ce negocierile de pre-aderare a României la U.E. au fost finalizate, singurul capitol rămas neîncheiat a fost capitolul 24 – Justiție și Afaceri Interne. Ca urmare, ministrul justiției este schimbat (martie 2004), iar noul ministru redactează într-un termen record cele trei legi ale justiției consultând asociațiile magistraților și asociațiile non-guvernamentale (reunite informal în AJER[15]), scopul fiind transferul către CSM, gândit ca instituție independentă, a atribuțiilor asupra carierei magistraților. Noua guvernare instaurată în decembrie 2004 – care își făcuse o prioritate din combaterea corupției – primește sarcina de a înlătura cinci „stegulețe roșii”, fără de care aderarea s-ar fi amânat un an de zile: îmbunătățirea legilor justiției, raport de audit independent pentru Parchetul Național Anticorupție, împărțirea aleatorie a dosarelor, redactarea Strategiei de reformă a justiției și a Planului de acțiuni aferent, redactarea Strategiei de combatere a corupției și a Planului de acțiuni aferent. Noul ministrul – independent politic, de profesie avocat – purcede la îndeplinirea acestora, cu participarea magistraților: detașează magistrați în propriul cabinet, organizează întâlniri cu magistrații (Alba-Iulia, Bacău, Iași, Cluj-Napoca), pornește o dezbatere publică fără precedent prin care cere magistraților „să nu mai asculte de nimeni”, fiind independenți, dar declanșează și prima campanie împotriva corupției judiciare, ceea ce a atras reacții negative din partea magistraților. Ulterior, cadrul legal se îmbunătățește continuu.

Rezultatele se văd după 10 ani. Organizarea și funcționarea instanțelor judecătorești este acum reglementată de o lege unică. Se încearcă o lustrație, interzicându-se ocuparea funcțiilor de conducere la instanțe și parchete sau de membri ai CSM cei care au fost colaboratori, informatori sau agenți ai serviciilor de securitate și se interzice tuturor magistraților să fie colaboratori, informatori sau agenți ai actualelor servicii de informații. CSM este scos de sub autoritatea Ministerului Justiției și creat ca instituție independentă; membrii săi sunt aleși din rândul magistraților care au acum reprezentați de la toate nivelurile de instanțe și parchete; candidații pentru astfel de poziții trebuie să își asume un plan de obiective cu care se prezintă în fața alegătorilor în cursul unei adevărate campanii electorale; componența majoritară a CSM e alcătuită din magistrați, iar conducerea acestui organism nu poate aparține ministrului, ci numai unui magistrat. Recrutarea și evoluția în cariera magistraților are loc sub autoritatea CSM. Sunt mărite pensiile și scăzută vârsta de pensionare, ceea ce a determinat plecarea din magistratură, anual, a sute de judecători și procurori provenind din vechiul regim[16], pe majoritatea însă urmând a-i regăsi ulterior în rândul avocaților. Scade vârsta de promovare la instanțele și parchetele superioare, ceea ce determină ocuparea – și numai prin concurs – cu tineri a locurilor rămase libere în urma pensionărilor în masă. Scade puterea președinților: ocuparea funcțiilor de conducere la instanțe și parchete se face de acum numai în urma unui concurs[17], iar instanțele și parchetele sunt conduse de președinți, respectiv procurori-șefi în cooperare cu colegiul de conducere ai cărui membri sunt aleși de adunarea generală a instanței sau parchetului. Dosarele se repartizează aleatoriu. Componența completului nu mai poate fi modificată pe parcursul judecății. Evaluările nu se mai fac anual și nu mai țin cont de numărul de hotărâri desființate de instanțele de control judiciar. Se majorează salariile judecătorilor și procurorilor. Se extinde mandatul judecătorilor de la instanța supremă până la pensionare și pentru a ocupa un astfel de post se susține un concurs care a evoluat de la un simplu interviu în fața CSM (din 2005) la o adevărată testare a cunoștințelor juridice, evaluare a actelor decizionale elaborate în timp și susținere a unui interviu transmis online și limitat la chestiuni de integritate (din 2011). Principiul specializării judecătorilor este înscris în lege[18], iar principiul independenței procurorilor în soluțiile date este pentru prima oară reglementat. SIPA este reorganizată în anul 2005, eliminându-se competențele cu privire la magistrați și apoi este desființată în anul 2006, iar arhivele rămân sigilate, fără ca vreun responsabil să fie vreodată sancționat pentru abuzurile practicate de acest serviciu. CSM primește în responsabilitatea sa formarea magistraților, a grefierilor și efectuarea inspecțiilor (Institutul Național al Magistraturii[19], Școala Națională de Grefieri și Inspecția Judiciară[20] trec sub coordonarea sa). Justiția se transparentizează, sunt înființate birouri de presă la fiecare instanță și parchet, apar culegerile de practică judiciară. Justiția se automatizează, părțile au acces la informații despre dosare prin intermediul internetului, unele instanțe acordă acces parolat inclusiv la dosarul electronic[21], sunt publicate date oficiale despre judecători[22].

Putem trage concluzia ca cel puțin o parte a politicului a sprijinit independența efectivă a justiției și autoguvernarea magistraturii. Motivele reale – fără îndoială strict politice, chiar diplomatice – interesează mai puțin.

Puterile nu au colaborat numai pentru înfăptuirea reformei. Sunt norme care în prezent consacră o colaborare instituțională dintre puteri, cuprinse în legile nr. 303, 304 și 317 din 2004. Astfel, CSM organizează concursul de recrutare al magistraților, iar Președintele statului numește noii judecători și procurori. CSM organizează concursul de ocupare a funcțiilor de conducere la ICCJ și Președintele statului face numirea dintre propunerile formulate de CSM. Ministrul justiției propune procurorii care să ocupe funcțiile de la vârful Ministerului Public, CSM emite un aviz consultativ asupra acestora, iar Președintele statului face numirea. Ministrul Justiției este membru de drept în CSM, iar președintele statului conduce ședința CSM când este prezent. Senatul României alege și numește doi membri în CSM ca reprezentanți ai societății civile, și tot Senatul României validează alegerile pentru membrii CSM care sunt magistrați. Legislativul și Executivul sunt obligate să ceara avizul consultativ al CSM pentru proiectele și inițiativele legislative care vizează justiția. Bugetul instanțelor este administrat de Ministrul Justiției ca ordonator principal de credite.

* Articol publicat în Revista Polis nr. 4/2014

_______________________

[1] Primul mare teoretician al separației puterilor în stat a fost John Locke („Two Treatises of Governement”, 1689), care pornește de la experiența constituțională engleză. Doctrina celor trei puteri, astfel cum le știm azi, a fost alcătuită de Charles de Secondat, Baron de Montesquieu („De l`esprit des loix”, 1748). În fine, teza separației puterilor în stat s-a desăvârșit de către constituționaliștii americani, ea apărând pentru prima dată înscrisă în Proclamația din 29 iunie 1776 care va sta la baza Constituției statului Virginia și fiind desăvârșită în Constituția SUA din 1787, cu amplele explicații oferite în „Federalist Papers” de A.Hamilton, J.Madison și J.Jay între 1787-1788. Ulterior, va fi preluată în Declarația franceză a drepturilor omului și ale cetățeanului de la 1789.
[2] Constituția noastră nu prevede în mod expres că puterile sunt egale, ci că sunt în echilibru – ceea ce într-o dezbatere filosofică, poate să nu fie neapărat același lucru. Art. 1 alin. 4: „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale”.

[3] Art. 2 alin. 1 din Constituție: „Suveranitatea naţională aparţine poporului român (…)”.

[4] Pentru dezvoltări, a se vedea Ioan Alexandru, Democrația constituțională – utopie și/sau realitate, Editura Universul Juridic, București, 2012.

[5] Potrivit art. 124 alin. 2 din Constituție, justiția este unică și egală pentru toți.

[6] De altfel, Montesquieu utilizează cuvântul „pouvoir” pentru a desemna puterea de stat și cuvântul „puissance” pentru a desemna funcțiile exercitate de organele puterii de stat.

[7] Pentru raporturile dintre puteri și cazurile de imixtiuni, a se vedea Cristi Danileț, Independența justiției în statul de drept (I): Standardele de independență structurală, în Revista THESMIS, nr. 1/2010, p. 75-86, Institutul Național al Magistraturii, pe www.inm-lex.ro.

[8] Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor; Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară; Legea nr. 317/2004 privind Consiliul Superior al Magistraturii.

[9] Legea nr. 287/2009 privind Codul Civil (intrat în vigoare la 1 octombrie 2011); Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă (intrat în vigoare la 1 februarie 2013); Legea nr. 286/2009 privind Codul penal și Legea nr. 135/2010 privind Codul de procedură penală (intrate în vigoare la 1 februarie 2014).

[10] De notat că legi esențiale au fost adoptate prin angajarea răspunderii de către Guvern în fața Parlamentului: Legea nr. 247/2005 de modificare a legilor justiției, Codul civil, Codul penal.

[11] 39 din cei 41 șefi de tribunale au fost schimbați în cursul mandatului ministrului justiției din anii 2001-2003.

[12] SIPA – Serviciul Independent de Protecție și Anticorupție.

[13] De exemplu, în perioada 2004-2009 președinte al instanței supreme a fost un jurist ce fusese consilier al președintelui țării care l-a numit în funcție și apoi judecător la Curtea Constituțională. Acesta nu fusese vreo zi judecător la o instanță judecătorească.

[14] CSM – Consiliul Superior al Magistraturii, www.csm1909.ro.

[15] Alianța pentru o Justiție Europeană în România, constituită în februarie 2004, a reunit mai multe asociații nonguvernamentale și o asociație națională a magistraților. Ea a fost prima platformă de colaborare justiție-societate civilă.

[16] Intrarea în magistratură s-a făcut și se face prin două modalități: prin intermediul Institutului Național al Magistraturii (pentru absolvenții de Drept fără experiență practică) și prin admitere directă în instanțe și parchete (pentru absolvenții de drept cu minim 5 ani experiență în specialitate). În urma vacantării a sute de locuri prin pensionare, în perioada 2005-2008 s-a apelat la un sistem alternativ de recrutare, și anume în urma unui interviu în fața CSM pentru avocații cu minim 10 ani vechime – a fost un eșec: avocați extrem de slab pregătiți dar cu o vechime de 20-25 ani au intrat în sistem, vechimea ca avocați li s-a recunoscut ca și vechime în magistratură, iar după câteva luni mulți dintre ei s-au pensionat ca și magistrați, deci beneficiind de pensia de serviciu și au revenit în avocatură. A se vedea postarea „Inginerie judiciară” postată pe blogul http://cristidanilet.wordpress.com la data de 30.10.2008.

[17] Concursul presupune susținerea unui test scris pentru verificarea cunoștințelor de management, comunicare și resurse umane, un test psihologic, precum și evaluarea unui plan de management propuși pentru următorii 3 ani. Nu se susține testul scris și testul psihologic pentru ocuparea funcțiilor de conducere la cel mai înalt nivel pentru instanța supremă, Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, Direcția Națională Anticorupție și DIICOT.

[18] O oarecare diminuare a acestui principiu are loc în anul 2012, când CSM decide ca judecătorii trebuie să dobândească în cursul carierei și o a doua specializare.

[19] Până în 2007 conducerea INM era desemnată de Consiliul Științific al INM, după care numirea și revocarea directorului și directorilor adjuncți trece în competența CSM creându-se astfel o dependență greu de înțeles între instituția disciplinară și cea de formare profesională.

[20] În 2012 se adoptă o lege care autonomizează aproape complet Inspecția Judiciară în raport cu CSM, care devine o instituție cu personalitate judiciară și organizare proprie. Doar numirea conducerii Inspecției Judiciare rămâne în competența CSM. Inexplicabil, după 8 ani de reformă, Ministrul Justiției recapătă atribuții cu privire la acțiunea disciplinară, putând-o iniția cu privire la orice judecător sau procuror sau ataca hotărârea CSM pronunțată astfel. Până în prezent nu a fost inițiată vreo astfel de acțiune.

[21] De exemplu, instanțele din raza Curții de Apel Cluj-Napoca.

[22] Hotărârea CSM nr. 515 din 14 iunie 2012 impune instanțelor publicarea unui CV profesional al judecătorilor pe site-ul fiecărei instanțe.

Sursa: http://www.contributors.ro/