de Sebastian Boțic

Pentru cititorul familiarizat cu prevederile legale și cu normele infralegale în materia urbanismului, un aspect frapează printr-o cvasiomisiune: deși relațiile spațiale reprezintă o componentă principală a proiectării urbane, distanțele minime între construcțiile situate pe aceeași parcelă au parte de o parcimonioasă tratare. Ne propunem așadar să privim mai îndeaproape modul în care această spațiere trebuie înțeleasă, în timp ce vom avea în minte întrebarea dacă natura sa este imuabilă sau ea poate fi amendată prin documentații de urbanism subsecvente celei prin care a fost edictată.

1. PALIERUL NORMELOR LEGALE

La nivelul palierului prevederilor legale trebuie să privim în principal spre Legea 350/2001[1], însă aici constatăm imediat absența oricărei indicații privind distanțele minime între construcțiile de pe aceeași parcelă. Cu toate acestea, este instructiv să vedem care sunt parametrii urbanistici de la care se poate deroga prin documentații ulterioare. În acest sens, găsim că art. 32 alin (5) lit. a), prin raportare la alin. (1) lit. b) și c), precizează, în situația în care prin cererea pentru emiterea certificatului de urbanism se solicită o modificare de la prevederile documentațiilor de urbanism aprobate pentru zona respectivă sau dacă condițiile specifice ale amplasamentului ori natura obiectivelor de investiții o impun, se pot aduce următoarele modificări reglementărilor din Planul urbanistic general (PUG) prin Planul urbanistic zonal (PUZ) care va putea stabili „reglementări noi cu privire la: regimul de construire, funcțiunea zonei, înălțimea maximă admisă, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea clădirilor față de aliniament și distanțele față de limitele laterale și posterioare ale parcelei”.

Prevederea legală omite așadar să vorbească despre retragerile dintre construcțiile de pe aceeași parcelă, deși în alt loc pomenește despre cea față de aliniament sau către limitele laterale și posterioare ale parcelei. Cum putem justifica o atare omisiune? Considerăm că acest lucru poate fi explicat fie prin faptul că distanța minimă între construcțiile aflate pe o parcelă nu suportă modificare prin PUZ, fie datorită faptului că ea se regăsește înglobată într-un alt parametru.

1.1. Despre imuabilitatea distanței minime între construcțiile de pe același amplasament

Art. 47 alin. (5) arată că „prin Planul urbanistic zonal se stabilesc, în baza analizei contextului social, cultural istoric, urbanistic și arhitectural, reglementări cu privire la regimul de construire, funcțiunea zonei, înălțimea maximă admisă, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea clădirilor față de aliniament și distanțele față de limitele laterale și posterioare ale parcelei, caracteristicile arhitecturale ale clădirilor, materialele admise”. Observăm cu ușurință că nici aici, în articolul care trasează în principiu funcțiunea și conținutul PUZ-ului, nu sunt amintite retragerile care ne interesează, iar coroborând cu art. 32 alin (5) lit. a) devine probabil ca intenția legiuitorului să fie aceea că PUZ-ul nu poate modifica distanțele construcțiilor de pe aceeași parcelă prin derogare de la prevederile PUG-ului.

1.2. Despre posibilitatea ca distanțele minime între construcțiile de pe același parcelă să fie parte integrantă din alt parametru urbanistic

Privind din nou asupra reglementărilor încapsulate în art. 47 alin. (5) și analizând posibilitatea ca, de fapt, distanțele minime între construcțiile situate pe același amplasament să facă parte dintr-un instrument de proiectare urbană mai larg, găsim că (α) pe de o parte avem termeni expliciți, cu un nivel de specialitate redus și care nu comportă interpretări, precum „înălțimea maximă admisă” sau „retragerea clădirilor față de aliniament și distanțele față de limitele laterale și posterioare ale parcelei”, (β) iar pe de alta avem termeni tehnici, dar care sunt definiți expres la nivel legal sau infralegal, cum sunt „funcțiunea zonei”, „coeficientul de utilizare a terenului (CUT) și „procentul de ocupare a terenului (POT)”, și care exclud posibilitatea de a îngloba și distanțele între clădiri printre elementele cu care operează.

Astfel, singura posibilitate care ne rămâne este ca distanțele minime între construcțiile de pe același parcelă să fie parte integrantă din „regimul de construire”, interpretare care prima facie are sens, dacă ne gândim că însăși termenul de „regim” evocă un sistem de organizare, o totalitate a condițiile de construire. Cu toate acestea, sintagma este și ea una încărcată de specificitate, întrucât este folosită de către urbaniști pentru a desemna modul de aglutinare a construcțiilor. Acesta este și sensul pe care Regulamentele locale de urbanism(RLU) – acele părți scrise care, împreună cu cele desenate, alcătuiesc documentațiile de urbanism – îl conferă sintagmei, după care sunt posibile trei tipuri de regimuri: izolat (o construcție retrasă față de limitele parcelei), cuplat (construcții aflate pe parcele învecinate care se alipesc pe o latură) sau înșiruit (construcții aflate pe parcele învecinate care se alipesc pe ambele laturi, creând un front neîntrerupt). După modul în care aceste trei posibilități spațiale sunt percepute la nivel stradal, se poate vorbi de și de două regimuri de construire: continuu – care corespunde dispunerii înșiruite de care aminteam, și discontinuu – trimițând la modul cuplat sau izolat de aranjare.

O definiție comprehensivă a regimului de construire o găsim, de altfel, în Ghidul privind elaborarea si aprobarea regulamentelor locale de urbanism, cu indicativul G.M. – 007 – 2000[2], (denumit în continuare Ghid RLU), fiind acea „reglementare cuprinsă în proiecte și în regulamentele de urbanism ce impune modul de amplasare și conformare a construcțiilor pe terenurilor aferente acestora”, ceea ce, din nou, ar putea duce cu gândul la plasarea retragerilor dintre construcțiile situate pe aceeași parcelă tot aici. Însă când se detaliază componentele determinante ale regimului de construire, în paragraful imediat următor, găsim enumerate limitativ doar: „alinierea față de limitele terenului, înălțimea construcțiilor și procentul de ocupare a terenului aferent acestor construcții”.

În concluzie, regimul de construire este o reglementare urbanistică complexă care trasează modul de compunere și conformare a construcțiilor astfel încât să asigure o structurare continuă sau discontinuă a frontului stradal.

2. NIVELUL INFRALEGAL

2.1. Regulamentul general de urbanism

Regulamentul general de urbanism[3] (denumit în continuare RGU) reprezintă – conform art. 1 alin (1) din chiar corpul textului său – sistemul unitar de norme tehnice și juridice care stă la baza elaborării planurilor de amenajare a teritoriului, planurilor urbanistice, precum și a regulamentelor locale de urbanism. Rolul RGU reiese cu claritate din lectura aliniatului următor, anume acela de a stabili regulile de ocupare a terenurilor și de amplasare a construcțiilor și a amenajărilor aferente acestora, ceea ce ne obligă să privim spre acesta pentru a înțelege natura instrumentului urbanistic al retragerii clădirilor de pe aceeași parcelă. Însă și aici singura prevedere din RGU care tratează amplasarea construcției în interiorul parcelei este cuprinsă în dispoziția art. 24 și vorbește despre „autorizarea executării construcțiilor” care este permisă numai dacă se respectă „distanțele minime față de limitele laterale și posterioare ale parcelei prevăzute în Codul civil” și cele necesare „intervențiilor în caz de incendiu, stabilite pe baza avizului unității teritoriale de pompieri”. Rezultă cu evidență că art. 24 nu conține nicio reglementare care privește relațiile între construcțiile de pe aceeași parcelă; mai mult, nu decurge din modul de redactare a articolului nicio indicație care să ne lămurească dacă vorbim despre o construcție sau un ansamblu, ceea ce exclude și interpretarea per a contrario, nefiind în drept să presupunem că este permisă orice alt tip de relaționare spațială care nu este prevăzută expres în art. 24.

Pe de altă parte, în ceea ce privește posibilitatea de a excepta distanțele minime, observăm că RGU conține prevederi exprese care semnalează că suntem în prezența unor reglementări de la care se poate deroga. Astfel, sintagma „fac excepție de la prevederile […] construcțiile care au fost cuprinse într-un plan urbanistic zonal aprobat conform legii” apare la art. 23 cu titlul marginal „amplasarea față de aliniament” și art. 31 cu titlul marginal „înălțimea construcțiilor”. Urmează din acestea că în logica RGU-ului distanțele minime între construcțiile amplasate pe aceeași parcelă nu beneficiază, fiind omise din enumerare, de posibilitatea derogării prin planuri urbanistice zonale, ele având o rațiune a edictării lor ce pare a transcende detalierea prin planuri urbanistice ulterioare.

2.1.1. Posibilitatea de a stabili retrageri minime în absența unui PUG

În lipsa unei ierarhizări după forța juridică a documentațiilor de urbanism, așa cum s-a constatat și pe cale jurisprudențială[4], se impun unele precizări care decurg din lectura art. 36 alin. (2) RGU, privind autorizarea directă: „până la aprobarea planurilor urbanistice generale și a regulamentelor locale de urbanism, autorizarea executării construcțiilor se va face numai în condițiile stabilite de prezentul regulament”. Astfel, RGU dictează o soluție binară: atunci când localitatea beneficiază de existența unui PUG valabil, RLU-ul aferent acestuia va reglementa condițiile de amplasare a construcțiilor pe parcelă; în caz contrar, prevederile din RGU sunt obligatorii.

Prin urmare, discuția trebuie dusă după cum există sau nu un PUG și un RLU aferent acestuia[5] valabile pentru localitatea unde se dorește obținerea autorizației de construire. Dacă acestea există, prevederile lor pot fi suprascrise printr-o documentație subsecventă doar în limitele pe care ele le circumscriu; însă dacă nu există un PUG pentru acea localitate, în principiu este posibil să existe o plajă mai mare de detalieri, deoarece RGU cuprinde prevederi generale care, prin natura lucrurilor, sunt mai laxe. Aceasta este situația și în ceea ce privește distanțele minime între construcțiile de pe aceeași parcelă care nu sunt tratate în RGU, prin urmare s-ar putea propune în principiu distanțe diferite decât cele recomandate prin Ghidurile urbanistice, ajungând astfel la retrageri mai mici.

Desigur, posibilitatea ca localitatea să nu dețină un PUG sunt infime, dar este posibil însă să fie incidente dispozițiile art. 46 alin. 1 indice 3, anume acea situație în care termenul de valabilitate a PUG-ului a fost prelungit o dată pe baza hotărârii consiliului local sau, după caz, a Consiliului General al Municipiului București, noul PUG nu a intrat în vigoare, și termenul de 10 ani a fost depășit. Acesta este și sensul art. 65 alin. (1) din legea 350/2001 care precizează că „în absența Planului de amenajare a teritoriului județean și a Planului urbanistic general aprobate, pe teritoriile aferente se pot realiza investiții în construcții, lucrări tehnico-edilitare, precum și orice alte investiții urbane numai pe baza unui plan urbanistic zonal aprobat potrivit legii și cu respectarea Regulamentului general de urbanism”.

2.2. Ghidul privind metodologia de elaborare și conținutul-cadru al planului urbanistic zonal

Ghidul privind metodologia de elaborare și conținutul-cadru al planului urbanistic zonal, având indicativul GM-010-2000[6] (denumit în continuare Ghid PUZ), reprezintă o reglementare tehnică pe care autoritățile administrației publice locale au obligativitatea, prin mijlocirea compartimentele de resort, să o folosească în componenta specifică a activității lor. Ne interesează aici cu precădere aspectele care țin pe de o parte de natura relației dintre RLU din PUZ și cel din PUG, dar și cele care trimit la coerența internă a PUZ, mai exact dintre piesele scrise și cele desenate.

Așadar, conform art. 1.1 par. 5 din Ghid PUZ, „prezenta reglementare tehnică reprezintă baza procedurală în vederea elaborării complete și unitare a Planurilor Urbanistice Zonale”. Modul în care accentul cade pe atributele elaborării, recte „complete” și „unitare”, arată preocuparea nu doar pentru formalizarea pieselor PUZ-ului, ci și păstrarea unor linii directoare omogene între totalitatea PUZ-urilor elaborate pe teritoriul național. Acest aspect trebuie desigur corelat cu prevederea legală din art. 47 alin. (1) al Legii 350/2001 unde este desenat rolul PUZ-ului ca fiind cel de a „asigura corelarea programelor de dezvoltare urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general”.

Legătura dintre RLU al PUZ-ului și cel al PUG-ului care e doar schițată mai sus, acolo unde primul trebuie să asigure corelare diferitelor programe de dezvoltare urbană cu prevederile celui de-al doilea, continuă să fie rafinată în art. 2.2, unde se stipulează că „regulamentul local de urbanism se elaborează în baza prevederilor Regulamentului General de Urbanism cu adaptare la problematica zonei și reglementările din PUG”. Consecința ce curge de aici este că RLU-ul aparținând PUG-ului constituie de fapt un protoregulament, el oferind structura și stabilind elementele cheie pe care cele aferente PUZ-urilor ulterioare le vor rafina și acomoda cu necesitățile zonei studiate.

Desigur că atunci când discutăm despre prevederile RLU-ului nu putem concepe ca acestea să intre în conflict cu reglementările din planșe, asistând la o concordanță perfectă între cele două părți. În acest sens, art. 2.3 par. 2 din Ghidul PUZ prevede că „informațiile din partea scrisă trebuie să fie corelate cu partea desenată”, neexistând posibilitatea ca prin părțile desenate să se poată devia de la RLU din PUZ. Acest lucru se datorează și faptului că, așa cum se arată în art. 3.2 secț. A vol. 2 Ghid PUZ, RLU este „o piesă de bază în aplicarea PUZ, el întărind și detaliind reglementările din PUZ”, iar prescripțiile cuprinse în acesta, sub forma permisiunilor și restricțiilor, „sunt obligatorii pe întregul teritoriu ce face obiectul PUZ”.

Ceea ce prezintă însă o importanță aparte pentru problematica studiată constă în revelarea fundamentării juridice a RLU aferent PUZ, așa cum se desprinde din lectura art. 3.2 secț. A vol. 2 Ghid PUZ, la baza elaborării sale stând RGU și Ghidul privind elaborarea și aprobarea regulamentelor locale de urbanism, aprobat prin Ordinul MLPAT nr. 21/N/10.04.2000, respectiv „reglementările cuprinse în PUG și în prescripțiile regulamentului local de urbanism aferente PUG”, pentru zona ce face obiectul PUZ. Prin urmare, reținem din toate cele enumerate mai sus că RLU din PUG reprezintă actul de autoritate al administrației publice locale care dictează cadrul de reglementare a RLU aferent PUZ, orice detaliere sau derogare de la primul fiind posibilă doar în condițiile prevăzute expres de acesta.

2.3. Ghidul privind elaborarea si aprobarea regulamentelor locale de urbanism

Ghidul privind elaborarea si aprobarea regulamentelor locale de urbanism, cu indicativul G.M. – 007 – 2000[7], (denumit în continuare „Ghid RLU”), jalonează principalele repere de amplasare și conformare a construcțiilor care pun în lumină rațiunile pentru stabilirea limitelor față de construcțiile edificate pe aceeași parcelă. Astfel, cerințele de orientare a construcțiilor[8] trebuie să asigure însorirea construcțiilor, iluminatul natural, perceperii vizuale a mediului ambiant din spații închise (elementul de confort psihologic) și cerințele specifice legate de funcțiunea clădirii. Aceste cerințe sunt complementare, dar distincte, întrucât însorirea presupune jocul lumină-umbră asupra părților de construcție raportat la etapele zilei în diferite anotimpuri, precum și umbrele purtate de construcții asupra celor învecinate, în timp ce iluminatul natural reprezintă lumina difuză ce originează din bolta cerească[9] – independent de latitudine, anotimp sau puncte cardinale, cât și radiațiile solare directe. La fel, confortul psihologic presupune vizibilitatea bolții cerești, neafectată de obstacole. Mariajul acestor exigențe dă măsura principiului de amplasare a construcțiilor, fie către punctele cardinale, fie în relație spațială dintre ele. Concluzia nu decurge doar deductiv, ea fiind precizată expressis verbis în Ghidul RLU, igiena și confortul urban realizându-se „atât prin respectarea normelor de însorire și iluminat natural (prin orientarea corectă a construcțiilor conform cerințelor funcționale), cât și prin amplasarea construcțiilor unele în raport cu altele astfel încât să nu se umbrească reciproc și să nu împiedice vizibilitatea bolții cerești din interiorul parcelelor”[10].

Pentru studiul nostru, de importanță este și precizarea din Ghidul RLU[11] după care „asigurarea duratei de însorire, dependentă de soluțiile urbanistice, se face prin orientarea, distanțarea și dimensionarea construcțiilor”, întrucât acest text stabilește cu claritate, pe de o parte, legătura dintre distanța între clădiri și necesarul de însorire, dar pe de altă parte permite ca proiectarea urbană să intervină nu doar asupra orientării și gabaritelor structurilor arhitecturale, ci și asupra gradului de proximitate dintre acestea. Se pune întrebarea dacă distanțarea poate să coboare oricât, în condițiile în care eventualul studiul de însorire permite, sau există o limită minimală de la care nu se poate abdica?

Răspunsul este de găsit plecând de la observația că Ghidul RLU[12] conține câteva prevederi care privesc distanța între clădiri, dar se referă la cele situate în vizavi, nu pe cele din aceeași parcelă. Astfel, se instituie o regulă de stabilire a înălțimii maxime a construcțiilor în raport cu distanța față de orice punct al fațadei de pe aliniamentul[13] opus, înălțime care poate fi cel mult egală cu distanța dintre construcții. Rațiunea pentru această reglementare „derivă din necesitatea respectării normelor de igienă (însorire, protecția împotriva zgomotului și nocivității datorate circulației și transporturilor) și a celor de securitate a construcțiilor”[14]. În cazul acestei reguli însă, Ghidul RLU propune și două excepții, posibile atât „în practica de elaborare a documentațiilor de urbanism, precum și în activitatea de autorizare a construcțiilor”[15], atunci când este necesară completarea fronturilor existente între care distanța este deja stabilită și este mai mică decât înălțimea – situația unor „plombe urbane”, cum sunt numite de urbaniști, dar și atunci când este supusă autorizării o construcție a cărei înălțime excede prevederea.

De interes sunt și precizările făcute de Ghidul RLU[16] aferente art. 24 din RGU. Astfel, după ce se detaliază aspectul după care „în funcție de mărimea parcelei, pe suprafața acesteia pot fi amplasate una sau mai multe construcții principale și construcții anexe”[17], se precizează că prevederile articolului incident se referă la toate construcțiile principale aflate pe suprafața parcelei, iar „retragerile impuse au un caracter minimal și vor fi completate de normele locale”[18]. În ceea ce privește retragerile între construcțiile amplasate pe aceeași parcelă, Ghidul RLU pare să adopte un ton precaut, ce sugerează renunțarea la caracterul minimal. Regula rămâne „distanța minimă egală cu jumătate din înălțimea clădirii celei mai înalte”, dar începem să găsim fie o formulare după care „în practica de urbanism se admite, de regulă, o distanță […]”[19] sau, mai permisiv, „pentru asigurarea respectării normelor de însorire și de prevenire a incendiilor, între fațadele cu ferestre ale construcțiilor amplasate pe aceeași parcelă este recomandabilă […]”[20]

2.3. Norma de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației

Am văzut că necesitățile de însorire și iluminat natural sunt printre pilonii centrali care susțin exigența impunerii unor retrageri minime între clădiri, și deși acestea pot fi foarte variate în funcție de programul arhitectural (cult, comerț, sănătate etc.), totuși un set minimal de reguli unitare este decelabil. Astfel, există o durată minimă de însorire cerută de normele sanitare, bunăoară în cazul clădirilor destinate locuințelor, conform art. 3 alin. (1) din Norma din 2014 de igienă și sănătate publică privind mediul de viață al populației[21] (numită în continuare Norma de igienă), trebuie să se asigure însorirea încăperilor de locuit din clădire și din locuințele învecinate acestora pe o durată de minimum 1 1/2 ore la solstițiul de iarnă, unde prin încăperi de locuit se înțelege, prin lentila art. 1, încăperile cu funcții de cameră de zi și dormitoare.

În raport cu relația spațială între clădiri, Norma de igienă impune prin art. 3 alin. (2) o demarcație de atenționare pentru cazul „în care proiectul de amplasare a clădirilor evidențiază că distanta dintre clădirile învecinate este mai mică sau cel puțin egală cu înălțimea clădirii celei mai înalte”, moment declanșator al elaborării unui studiu de însorire. Așadar, există o prezumție de neînsorire pe care legiuitorul o instituie, în cazul în care distanțele dintre clădiri sunt cel mult egale cu amploarea celei mai înalte, pentru a cărei răsturnare este nevoie de un studiu de însorire care „să confirme respectarea prevederii de la alin. (1)”.

2.4. Regulamentul local de urbanism din Planul Urbanistic General al Municipiului București

Fiecare localitate reclamă un PUG, cu propriul său RLU, lucru care face practic imposibilă studierea lor sinoptică. Este însă suficient să ne aplecăm asupra Regulamentului ce face parte din PUG-ul (încă) în vigoare a Municipiului București pentru a da măsura corectă a constrângerilor urbanistice în legătură cu retragerile minime între clădiri. Pentru acest lucru trebuie găsită o explicație binară: PUG-ul Bucureștilor este deopotrivă cea mai complexă documentație urbanistică elaborată până în prezent în România postdecembristă și a slujit drept model pentru elaborarea celorlalte planuri de același rang.

Din toată alcătuirea sa, noi vom aprecia ca relevante pentru subiectul tratat primul și cel de-al doilea titlu, numerotate cu cifre romane. Așadar, Titlul I cu denumirea marginală „prescripții generale”, fixează, prin art. 3.2, caracterul director al RLU-ului, prin urmare permițând „autorizarea directă cu excepția derogărilor și situațiilor speciale în care se impune elaborarea unor Planuri Urbanistice de Detaliu sau Planuri Urbanistice Zonale, cazuri specificate în continuare la punctul 4, precum și în conținutul regulamentului”. Devine esențială, pe cale de consecință, studierea cazurilor precizate în secțiunea 4, ce are titlul marginal „derogări de la prevederile regulamentului’, deoarece aici este definită natura și conținutul termenului de derogare. Pentru asta art. 4.1. precizează că prin derogare „se înțelege modificarea condițiilor de construire: funcțiuni admise, regim de construire, înălțime maximă admisă, distanțe minime fa ță de limitele parcelei, POT, CUT”.

Ne aflăm din nou în prezența aceleiași observații: retragerile între construcțiile situate pe aceeași parcelă nu sunt printre parametrii urbanistici de la care se poate deroga, așa cum sunt bunăoară cei reiterați la art. 4.3 teza a doua, Aici, într-adevăr, găsim că „modificarea uneia dintre condițiile stipulate în PUG privind funcțiunile admise, regimul de construire, înălțimea maximă admisă, CUT și retragerea clădirilor față de aliniament este posibilă pe baza unor Planuri Urbanistice Zonale – PUZ, elaborate și aprobate de CGMB conform legii”. Schema operantă este prin urmare simplă: există o serie de parametrii urbanistici care pot fi adaptați necesităților in situ, modalitatea de modificare a acestora este prin PUZ, dar retragerile între clădiri nu sunt printre acești parametrii.

Pentru ca un lucru să poată fi modificat – sau, dimpotrivă, să fie considerat imuabil – el trebuie mai întâi să existe, așadar întrebarea cu adevărat importantă devine cea care privește dimensionarea acestor retrageri și unde trebuie ea găsită. Consultând Titlul II, cu titlul marginal „Prescripții specifice pe zone, subzone și unități teritoriale de referință”, găsim că, în realitate, există două gabarite, iar acestea diferă după criteriul apartenenței lor la o (sub)zonă.

2.4.1. Retragerea egală cu înălțimea la cornișă a celei mai înalte dintre ele.

Într-o primă categorie, e drept minoritară, găsim regula amplasării spațiale egală cu înălțimea la cornișă a celei mai înalte dintre ele. Zonele și subzonele unde este regula este incidentă sunt (a) zona situată în afara perimetrului central care grupează funcțiuni complexe de importanță supramunicipală şi municipală (CB) – aici intră și toate cele 6 tipuri de subzone, (b) subzona locuințelor individuale și colective mici cu P – P+2 niveluri (L1) – inclusiv toate cele 5 subdiviziuni aferente, (c) subzona locuințelor colective medii (P + 3-4 niveluri) situate în ansambluri preponderent rezidențiale (L3) – cu cele două subdiviziuni și (d) subzona locuințelor colective înalte (P + 5-10 niveluri), situate în ansambluri preponderent rezidențiale (L4).

De la regula după care retragerea minimă între construcții trebuie să fie egală cu înălțimea la cornișă a celei mai înalte dintre ele există uneori derogări care, atunci când sunt permise, merg până la jumătate din retragerea amintită, dar doar în măsura în care anumite condiții sunt satisfăcute. De exemplu, în zona CB „distanța se poate reduce la jumătate din înălțime, dar nu mai puțin de 6,0 metri numai în cazul în care fațadele prezintă ferestre care nu asigură luminarea unor încăperi pentru alte activități permanente ce necesită lumină naturală”, același lucru în subzona L1 „dar nu la mai puțin de 4.0 metri, dacă fronturile opuse nu au camere locuibile”, iar în subzonele L3 și L4 „în cazul în care pe fațadele opuse sunt numai ferestre ale dependințelor și ale casei scării”.

Este util poate să ne oprim puțin asupra unei precizări care întărește poziția că retragerile minime între construcții nu pot fi modificate prin PUZ. Elaboratorii PUG folosesc în câteva locuri sintagma „conform P.U.Z., cu următoarele condiționări”, urmate de enumerarea condițiilor de retragere. Or, singura interpretare posibilă este cea după care PUZ-ul are rolul de a poziționa spațial edificabilul sau, în cazul celor „de mobilare”, chiar construcția propriu-zisă, însă fără posibilitatea de a transgresa minimul stabilit prin RLU-ul din PUG.

2.4.2. Retragerea egală cu jumătate din înălțimea la cornișă a celei mai înalte dintre ele.

A doua categorie, sensibil mai bine utilată, instituie regula distanțării egală cu jumătate din înălțimea la cornișă a celei mai înalte dintre construcții. Zonele și subzonele care fac aplicarea acesteia sunt zona de activități productive (A), subzona centrală situată în limitele zonei de protecție a valorilor istorice și arhitectural urbanistice (CP), zona centrală situată în afara limitelor zonelor protejate (CA) – cu ambele sale subdiviziuni, zona de gospodărie comunală – la rândul ei cu ambele subdiviziuni (G), zona mixtă (M), doar pentru două subzone din cele 3 (M2 și M3), zona echipamentelor tehnice majore (R) și, finalmente, zona transporturilor (T) cu toate cele 3 subdiviziuni.

De la regula după care retragerea minimă între construcții trebuie să fie egală cu jumătate din înălțimea la cornișă a celei mai înalte dintre ele există, și aici, derogări care, atunci când sunt îngăduite, merg până la o pătrime din retragerea amintită, însă numai dacă anumite condiții sunt satisfăcute. Zona A nu permite nicio derogare, dar în CP „distanța se poate reduce la 1/4 din înălțime numai în cazul în care fațadele prezintă calcane sau ferestre care nu asigură luminarea unor încăperi fie de locuit, fie pentru alte activități ce necesită lumină naturală”, aceeași soluție și pentru CA, iar în G, R și T găsim varianta nuanțată „dacă pe fațadele opuse nu sunt accese în clădirile respective și nu sunt ferestre care luminează încăperi în care se desfășoară activități permanente”.

Se observă facil că deși există două paliere de tratare a retragerilor în RLU, care generează 3 tipuri de aranjări spațiale (1, ½, respectiv ¼), acestea sunt dictate de caracteristicile zonele funcționale, prin aceasta înțelegând – preluând definiția din Anexa nr. 2 la Legea 350/2001 – „părți din teritoriul unei localități în care, prin documentațiile de amenajare a teritoriului și de urbanism, se determină funcțiunea dominantă existentă și viitoare”. Elaboratorul RLU-ului poate așadar, la configurarea zonelor funcționale, să opteze între cele două tipuri de relaționare spațială – fie înălțimea clădirii celei mai înalte, cu posibilitatea coborârii până la jumătate din aceasta, fie jumătate din înălțimea clădirii celei mai înalte, la rândul ei cu posibilitatea înjumătățirii acestei distanțe. Tertium non datur, a altă cale nefiind admisă.

3. JURISPRUDENȚĂ

Și modul de poziționare al instanțelor pare a înclina puternic spre constatarea caracterului obligatoriu al retragerilor minime între clădirile de pe aceeași parcelă[22], deși in concreto uneori[23] au dificultăți în a interpreta modalitatea de calcul a acestora. În plus, au găsit[24] că obligativitatea amplasării noii construcții la o distanță minimă egală cu jumătate din înălțimea la cornișă a clădirii celei mai înalte „constituie un argument ce se circumscrie noțiunii de caz bine justificat, în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004”.

Bineînțeles, această optică este una cu care rezonăm și care decurge, credem noi, din analiza sistemică a prevederilor legale și infralegale în materia urbanismului. Dar uneori s-a mers și mai departe – și acest lucru poate evidenția o evoluție jurisprudențială importantă pentru urbanism – și s-a găsit[25] chiar, în situația în care s-a arătat într-un recurs că distanța minimă la care se referea instanța de fond avea în vedere construcții aflate pe aceeași parcelă, iar în cauză sunt parcele diferite, că acest argument nu se poate reține întrucât „distanța minimă are drept scop protejarea efectivă a construcțiilor, iar nu a limitelor imaginare ale parcelelor”. În această accepțiune, retragerea între clădiri este un parametru unitar, indiferent dacă acestea se află pe aceeași parcelă, pe parcele învecinate sau în vizavi. Dacă această optică va câștiga teren ne vom afla în situația unei dublu control urbanistic, retragerile față de limitele laterale ale terenului, bunăoară, vor fi permise doar în măsura în care se va respecta și distanța între construcția propusă și cea existentă, situată pe parcela vecină.

Referitor la reglementările de urbanism care privesc sănătatea populației, s-a reținut[26] că „amplasamentul diferitelor construcții, în funcție de destinația lor, prin indicarea unor limite externe (ca și distanțe) sau interne (ca și suprafață a încăperilor) minime [sunt] necesare pentru a evita nocivitățile de orice fel la adresa sănătății populației”, fiind necesare unele „repere obiective minimale pentru evitarea umbririi încăperilor clădirilor cu destinație de locuință”, iar autoritatea de resort – aici Ministerul Sănătății – „nu a depășit limitele de reglementare care i-au fost conferite de lege atunci când a stabilit aceste distanțe, întrucât ocrotirea sănătății este imposibil de realizat în lipsa unor bariere spațiale între clădirile cu destinația de locuințe și factorii nocivi de orice fel” (subl. n. S.B.).

4. CONCLUZII

Am constatat în rândurile de mai sus că atât la nivel legal, cât și infralegal, prevederile urbanistice lucrează cu trei tipuri de ecarturi spațiale: retragerea minimă față de aliniament, retrageri minime față de limitele laterale, retrageri minime față de limitele posterioare. Dar retragerea față de alte clădiri este un parametru urbanistic care nu se regăsește între ele și apare doar în Regulamentul local de urbanism al PUG-urilor, iar aici el îmbracă o formă imperativă, minimul stipulat fiind nederogabil.

Rațiunea sa de a fi izvorăște dintr-un cumul de necesități, unele care țin estetica urbană și perceperea unei siluete urbane proporționale, bine stăpânite, iar altele din cele ce depind de însorirea construcțiilor, iluminatul natural și confortul psihologic al locuitorilor. Interesul general care derivă din necesitățile asigurării unei dezvoltări sustenabile, în deplin acord cu normele de igienă și estetica urbană, va surmonta interesul privat al dezvoltatorului, constructorului sau beneficiarului care-și dorește maximizarea economică a proprietății imobiliare.

Retragerile între construcții se supun, după cum am văzut, unui gradient: (α) primul palier este reprezentat de distanțele între construcții care sunt mai mari decât înălțimea la cornișă a celei mai înalte dintre ele – aici nicio restricție nu operează, libertatea conformării spațiale fiind totală, sub rezerva respectării celorlalte prescripții urbanistice; (β) al doilea este cel în care distanța egală cu înălțimea la cornișă a celei mai înalte dintre ele – aranjamentul spațial este posibil pentru orice zonă funcțională, dar doar după elaborarea unui studiu de însorire; (γ) al treilea palier, cel în care distanța este egală cu jumătate din înălțimea la cornișă a celei mai înalte dintre ele, este posibil doar pentru anumite zone funcționale – și doar pe baza unui studiu de însorire, de regulă cele care nu sunt aferente locuirii, și în altele este permis doar dacă fațadele au ferestre care nu asigură luminarea unor încăperi pentru activități permanente ce necesită lumină naturală sau corespund camerelor nelocuibile, dependințelor sau casei scării; (δ) finalmente, unele zone permit și o retragere egală cu o pătrime din înălțimea la cornișă a celei mai înalte dintre ele, dar doar dacă fațadele prezintă calcane sau ferestre care asigură luminarea unor încăperi ce nu sunt destinate locuirii sau unor activități nepermanente, ce nu necesită lumină naturală sau nu sunt accese în clădirile respective. Evident, și aici elaborarea unui studiu de însorire este o condiție sine qua non pentru edificare.

În siajul acestor deziderate, legiuitorul a decis să nu permită planurilor urbanistice zonale să acționeze asupra distanțelor minime între clădiri, așa încât nu le-a menționat în sfera intervențiilor posibile prin PUZ. Considerăm așadar că distanțele între clădirile situate pe aceeași parcelă sunt imuabile, având o natură urbanistică aparte, fiecare zonă funcțională impunând un minim de la care nu se poate deroga. Nerespectarea acestora constituie, în virtutea interesului general protejat, o cauză de nulitate absolută a documentației de urbanism derogatorie.

[1] Legea 350/2001 privind amenajarea teritoriului si urbanismul, publicată în Monitorul Oficial cu numărul 373 din data de 10 iulie 2001, intrată în vigoare la 10 iulie 2001.
[2] Aprobat de Ministerul Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului prin Ordinul 21/N/2000 din 2000.04.24, publicat în Monitorul Oficial cu numărul 176 din data de 24 aprilie 2000.
[3] Edictat prin Hotărârea Guvernului 525/1996 din 27 iunie 1996, rectificat în 26 august 1996, și modificat subsecvent prin Hotărârea Guvernului 789/1997 din 2 decembrie 1997, Hotărârea Guvernului 490/2011 din 11 mai 2011, respectiv Hotărârea Guvernului 1180/2014 din 29 decembrie 2014.
[4] Curtea de Apel București, Decizia civilă nr.539, din 26 februarie 2009.
[5] Deși sintagma “PUG/PUZ și RLU aferent acestuia” este larg răspândită, ea este imprecisă și creează confuzie, deoarece dă senzația că vorbim de două documentații de urbanism distincte, când de fapt vorbim de o singură documentație (PUG, respectiv PUZ), în care există un RLU ca parte scrisă a acesteia.
[6] Aprobat de Ministerul Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului prin Ordinul nr. 176/2000 din 16 august 2000, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 399 din 25 august 2000.
[7] Aprobat de Ministerul Lucrărilor Publice și Amenajării Teritoriului prin Ordinul 21/N/2000 din 2000.04.24, publicat în Monitorul Oficial cu numărul 176 din data de 24 aprilie 2000.
[8] Pentru referințe va fi folosită în continuare paginația din Broșura publicată de Institutul Național de Cercetare – Dezvoltare pentru Urbanism și Amenajarea Teritoriului – URBANPROIECT București.
[9] Broșura Ghid RLU, p. 85.
[10] Ibidem.
[11] Broșura Ghid RLU, p. 86.
[12] Broșura Ghid RLU, p. 112.
[13] În sens urbanistic, prin aliniament se înțelege limita dintre domeniul privat și domeniul public, iar ampriza drumului este distanța între aliniamentele existente.
[14] Ibidem.
[15] Ibidem.
[16] Broșura Ghid RLU, p. 115 et. seq.
[17] Idem, p. 116.
[18] Ibidem.
[19] Ibidem.
[20] Ghid RLU, p. 118.
[21] Adoptată prin Ordinul 119/2014 pentru aprobarea Normelor de igienă şi sănătate publică privind mediul de viață al populației, intrat în vigoare din 21 februarie 2014.
[22] Curtea de Apel Galați, Decizia nr. 8376/2014 din 9 decembrie 2014 și Decizia nr. 1137/2014, din 16 iunie 2014, Curtea de Apel Alba Iulia, Secția de Contencios administrativ, Decizie nr. 268/CA/2009 din 16 decembrie 2009, Curtea de Apel Cluj, Decizia nr. 2062/2010 din 16 septembrie 2010, Decizia nr. 257/2016 din 17 februarie 2016, Curtea de Apel București, Decizia civilă nr.2703, din 14 mai 2015.
[23] Tribunalul Suceava, Sentința nr.4717 din 06.09.2012.
[24] Curtea de Apel Cluj, Decizia nr. 257/2016 din 17 februarie 2016.
[25] Curtea de Apel București, Decizia civilă nr.2703, din 14 mai 2015.
[26] Curtea de Apel Alba Iulia, Secția de Contencios administrativ, Decizie nr. 268/CA/2009 din 16 decembrie 2009.

https://www.juridice.ro